株 洲 市 渌 口 区 人 民 政 府
行政复议决定书
（2024）渌政复字第43号
申请人：潘月*，男，汉族，住湖南省株洲市渌口区。
委托代理人：潘启*，系申请人之子，男，汉族，住湖南省株洲市渌口区。代理权限为特别代理。
被申请人：株洲市渌口区征地工作协调服务中心，住所地：湖南省株洲市渌口区渌口镇漉浦东路土地交易中心大楼。
法定代表人：刘热欢，该中心主任。
申请人潘月*认为被申请人株洲市渌口区征地工作协调服务中心逾期不履行《农村房屋征收协议》，侵犯其合法权益，于2024年9月29日向本机关申请行政复议，请求被申请人依法履行法定职责，向申请人支付总金额的50%即伍拾万元整。本机关受理后，依法适用普通程序进行审理，现已复议终结。
申请人称：申请人系湖南省株洲市渌口区**村**组村民，在该村合法拥有房屋。申请人被告知其上述房屋被纳入惠天然规划三路项目征收范围内，在株洲市渌口区征地工作协调服务中心的主导下，2021年11月9日，被申请人株洲市渌口区征地工作协调服务中心与申请人渌口镇**村**组潘月南签订了《农村房屋征收协议》。1.协议内容明确表明，协议签字后，甲方先支付乙方总金额的50%约计500000元。自签订协议至今株洲市渌口区征地工作协调服务中心未依法履行协议。2.株洲市渌口区征地工作协调服务中心以伟大集团资金不足为理由，不履行协议，根据协议内容表明，三方当事人不存在伟大集团，被申请人以此为理由不符合事实与法律规定。现申请人请求被申请人依法履行法定职责。
被申请人依法提交了行政复议答复意见和相关证据依据。
被申请人称：案涉拟征收地块虽完成农用地转用审批，但该集体土地的征收尚未得到省人民政府的批准，加之用地单位湖南惠天然投资发展有限公司目前正处于破产重整中，土地及房屋征收工作暂处于停滞状态。被申请人与申请人之间虽签订了《房屋征收补偿协议》，但根据《土地管理法》的相关规定，该协议是一种预征收补偿协议，协议虽已签订成立，但是一种“意向性”协议。案涉土地尚未完成征收报批，双方签订的《房屋征收补偿协议》没有履行的法律基础，既不能达到合同目的，也使该协议的履行在法律上、事实上成为不能，理应解除。况且，申请人的房屋并未拆除，其仍生活在该房屋内，其权利并未受到影响。故请求依法驳回申请人的行政复议请求。
经审理查明：2020年6月15日，株洲市渌口区渌口镇**村民委员会获得《农用地转用审批单》（﹝2020﹞株政农转字第06号），被用地单位为渌口区渌口镇**村；建设项目名称为渌口区**村规划三路建设项目；申请用地总面积为3.7539公顷（其中农用地面积3.2321公项），申请人案涉房屋所使用地块位于上述用地范围内。2021年11月9日，被申请人株洲市渌口区征地工作协调服务中心与申请人潘月*签订了《农村房屋征收协议》，该协议明确的付款方式为：1.协议签字后，甲方先支付乙方总金额的50%约计500000元；2.第一批补偿款支付后，乙方应在2021年12月10日前拆屋并腾地，乙方腾地后，甲方将余款一次性付清。该协议自签订至今，被申请人未支付该《征收协议》约定的房屋征补款，申请人也未拆屋腾地。2024年2月5日，湖南省株洲市中级人民法院作出（2023）湘02破9号之三《裁定书》，裁定对包括涉案用地单位在内的湖南惠天然投资发展有限公司及伟大集团城乡发展股份有限公司等二十一家关联企业进行实质性合并重整，惠天然规划三路建设项目因建设单位进入破产重整程序而处于停建状态。涉案征收协议签订后，迄今仍未对申请人的房屋实施征拆，申请人一直在正常居住、使用案涉房屋。
另查明，申请人曾分别于2024年6月26日向渌口区12345政务服务便民热线、2024年9月3日向渌口区信访局、2024年9月23日向株洲市12345政务服务便民热线反映此事件。被申请人对其投诉进行了反馈。2023年9月23日，被申请人向潘启*作出了《关于潘启*反映征地拆迁问题的回复》。
以上事实，有申请人与被申请人签订的《农村房屋征收协议》、株洲市中级人民法院（2023）湘02破9号之三《裁定书》、株洲市渌口区自然资源局出具的《关于潘月南房屋地块用地手续情况说明》、株洲市人民政府（2020）株政农转字第06号《农用地转用审批单》等证据证实。
本案复议期间，行政复议机构依法听取了申请人的意见，召集渌口区行政复议咨询委员会进行了咨询研讨。
根据审理查明的事实，综合本案申请人的复议请求及其理由与被申请人的答复意见，本机关认为，本案的争议焦点为当事双方签订的《农村房屋征收办议》是否应当依法依约履行。现对此评析如下：
一、关于案涉《农村房屋征收协议》的法律属性。
1、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，所谓行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条（二）项的规定，土地、房屋等征收征用补偿协议属行政协议的范畴。据此，案涉《农村房屋征收协议》涉及行政公权力的房屋征收补偿，依法应归属于行政协议。
2、行政协议具有行政和民事的双重属性，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十八条规定，当事人可以依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权。
二、关于案涉《农村房屋征收协议》的履行条件是否成就的问题。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条之规定，县级以上人民政府申请征收土地，应当在完成发布征收土地预公告、开展拟土地现状调查、社会稳定风险评估、拟定征地䃼偿安置方案、与拟征地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议等规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。据此，案涉《农村房屋征收协议》的签订，属于征收土地前的前期工作。从法定的征拆工作程序来看，上述协议在取得省政府土地征收批文前，属于当事人之间所达成的“预征收”协议，具有一定的意向性，亦即案涉征收协议虽已成立，但应以该预征收的土地获得省级人民政府的土地征收批准为生效要件。
本案中，案涉土地虽取得了农用地转为建设用地的审批手续，可以进行公共道路等基础设施建设，但时至今日，案涉待征土地尚未获得湖南省政府征收土地的批文。《中华人民共和国民法典》第一百五十八条规定：“民事法律行为可以附条件，但是根据其性质不得附条件的除外。附生效条件的民事法律行为，自条件成就时生效。附解除条件的民事法律行为，自条件成就时失效”。据此，案涉征收协议虽然已经成立，但该协议因未取得土地征收批文并未生效，即申请主张支付房屋征收补偿款的条件尚未成就。是故，本案中，被申请人不具备正式启动房屋征收、履行该协议的基础和依据，也不能实现签订该行政协议的目的，该协议构成事实上和法律上的履行不能，申请人依据未生效的征收协议主张征收补偿款的给付请求权，缺乏事实和法律依据。否则，涉案征收协议如得以履行，被申请人将构成违法征收，损害了社会公共利益和国家利益。
本机关需要阐明和指正的是，现行《中华人民共和国土地管理法》自2020年1月1日实施，《中华人民共和国土地管理法实施条例》自2021年9月1日实施，上述法律法规对土地征收报批程序进行了调整。而案涉《农村房屋征收补偿协议》签订于上述法律法规之后。因此，被申请人在与行政相对人签订此类预征收行政协议时，应当依法附生效或解除条件，使行政相对人对预征收协议的履行赋予理性的期许。
综上所述，并参考渌口区行政复议咨询委员会的研讨意见，本机关认为，被申请人与申请人签订的《农村房屋征收协议》不具备履行的事实基础与法律基础，申请人要求被申请人履行涉案行政协议没有法律依据，申请人申请行政复议的给付请求不能成立。
现根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条之规定，复议决定如下：
驳回申请人潘月南的行政复议请求。
申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。
株洲市渌口区人民政府
2024年11月22日